Van confrontatie via een dialoog naar constructie

De tijd dat de overheid besluiten nam en vervolgens die naar burgers communiceerde ligt al lang achter ons. We vinden dat beleid tot stand moet komen in samenspraak met burgers. Het is belangrijk dat burgers gelegenheid hebben om in te spreken zodat met hun wensen en opvattingen rekening kan worden gehouden. Is het beleid eenmaal vastgesteld, dan vinden we evaluatie van het beleid belangrijk. Welke ervaringen hebben burgers met het nieuwe beleid? Voldoet het aan de verwachtingen? Hoe beoordelen burgers het beleid? Op basis van welke aannames, uitgangspunten, associaties, ervaringen? Kortom, communicatie rond beleidsvorming is een aparte wetenschap geworden.

De ervaring leert echter ook dat communicatie in beleidsprocessen ondanks alle goede bedoelingen in de praktijk nog niet zo eenvoudig is. Burgers kunnen tegengestelde belangen hebben. Dan bestaat het risico dat communicatie touwtrekkerij wordt tussen conflicterende belangen. Op zijn best mondt dat uit in een broos compromis maar dat werkt meestal niet, hooguit tijdelijk. Men heeft stellingen betrokken en niet zelden is sprake van vijandbeelden van elkaar.

Maar ook voor de overheid is communicatie vaak lastig. Overheidsbeleid is vastgelegd in tal van wetten  en verordeningen. daarin is doorgaans heel gedetailleerd vastgelegd wat ‘in de zin van deze regeling moet worden verstaan onder ….’ waarna een lange lijst van definities volgt. Die kunnen niet zomaar opzij worden geschoven. Dat kan ook riskant zijn omdat een enkele opmerking of suggestie van een beleidsmedewerker later uit zijn verband kan worden getrokken. Partijen kunnen er juridisch verwachtingen aan koppelen. Of, nog sterker, het bieden van een opening kan grond vormen voor planschadeclaims.

Een voorbeeld van een beleidsterrein waarbinnen sprake is van een dicht gedefinieerd systeem vormt de ruimtelijke ordening. Heel nauwkeurig is bepaald wat een bouwwerk is, een erfafscheiding, wanneer sprake is van een industriële activiteit of van aanwezige natuurwaarden. Om tot een creatieve en betekenisvolle dialoog te komen kunnen al die definities een belangrijke sta-in-de-weg vormen. Ze beperken de ontwerp- en communicatieruimte voor beleidsambtenaren. Dan is het lastig betekenis te geven aan wat burgers betekenisvol vinden maar wat buiten de definities valt zoals die vastliggen in wetten en regelingen. Toch is dat nodig wanneer we vernieuwing willen. Bestaande definities helpen dan niet maar nodigen juist uit tot een herhaling van zetten.

De Franse filosoof Michel Serres (in Nederland vrij onbekend maar in Frankrijk gezaghebbend) benadrukt in zijn boeken dat de betekenis van een definitie niet is wat die definitie omvat maar juist wat wordt buitengesloten. Serres vraagt aandacht voor wat buiten de definities van het beleid valt maar wat niettemin voor burgers betekenisvol kan zijn. Hij roept het beeld op van eilanden waarop overheden en wetenschappers geweldig druk zijn met zichzelf terwijl het werkelijke leven zich afspeelt in de oceaan tussen de eilanden. Hij pleit ervoor expedities te ondernemen om de werkelijkheid te leren kennen zoals burgers die beleven. Dat betekent bijvoorbeeld aandacht voor gevoelens die we in ons beleid vaak weg definiëren. Oog krijgen voor wat buiten beeld blijft. Definities bieden de overheid zekerheid maar voor burgers kunnen ze een bron zijn van onzekerheid. Hoe worden nieuwe regels geïnterpreteerd? Kan ik mijn activiteiten wel voortzetten als het nieuwe bestemmingsplan van kracht wordt?

Een goede dialoog geeft juist aandacht aan wat buiten beeld blijft. Wat is de wereld achter de belangen zoals die worden gearticuleerd? Wat is betekenisvol voor burgers en hoe kan daarmee rekening worden gehouden binnen nieuw beleid? En hoe kunnen we voorkomen dat bestaande beleidsregels de zoekruimte voor nieuw beleid zodanig inperken en dat nieuw beleid niet een reproductie van bestaand beleid vormt? Hoe kunnen we gevoelens van rechtvaardigheid, gelijkheid en zekerheid aan bod laten komen zodat er een dialoog kan ontstaan die verder gaat dan een botsing van belangen en daarop gebaseerde standpunten?

Samengevat: een betekenisvolle dialoog is nog niet zo eenvoudig maar tegelijkertijd harder nodig dan ooit in een situatie waarin we in menig opzicht zijn vastgelopen in complexe regelgeving die vernieuwing vaker belemmert in plaats van faciliteert. Dat vraagt om een nieuwe communicatiecontext, om ruimte die in staat stelt tot betekenisvolle communicatie, om een basis van vertrouwen in plaats van bevoegdheden. Het vraagt bovenal om procesvernieuwing en training in vaardigheden om dergelijke processen te ontwerpen en te begeleiden. Voor de overheid vraagt het vooral het loslaten van bestaande beleidskaders en het inzicht dat die beleidskaders vaak slechts schijnzekerheid bieden. Vooral vraagt het lef om ongebaande paden te verkennen. De invoering van de nieuwe Omgevingswet die het bestaande systeem van bestemmingsplannen moet gaan vervangen en juist ruimte wil geven aan wat burgers betekenisvol vinden is een uitgelezen kans tot een waarachtige dialoog te komen en de vernieuwing te realiseren die met de nieuwe wet wordt beoogd. We volgen de processen op de voet!

Mathieu Wagemans werkte veertig jaar als beleidsambtenaar bij de rijksoverheid en is ruim dertig jaar actief in de gemeentepolitiek (raadslid, wethouder, locoburgemeester). Hij schreef een proefschrift over ambtelijke oppositie binnen een Ministerie. Recent verscheen zijn boek ‘Een oceaan van betekenisloosheid, Een kritische analyse van beleid, politiek en wetenschap met een verwijzing naar de filosofie van Michel Serres’. Hij beheert de site www.ontganiseren.nl       


Geef een reactie